“不拒众流,方为江海”。都市圈产业协同发展能够突破传统的行政区划界限,促进区域内部生产要素优化整合,推进产业价值链的空间布局重构,打造符合区域整体利益的产业发展体系,推动都市圈成为参与全国乃至全球竞争的发展平台。但区域协作从来都不是简单的探囊取物,各方基于自身的利益诉求,往往造成合作的“囚徒困境”——核心城市“不感冒、不配合”、周边城镇“一头热、同质化发展”。
随着大城市加快向都市圈演进,产业协同已经成为区域发展的核心卡点。2月21日,国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出:要以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向,推动中心城市产业高端化发展,夯实中小城市制造业基础,促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。该文件的出台,将成为都市圈产业协同发展的助推器,促进区域价值再挖掘、再提升。
photo by marlin jackson on unsplash
1
识局:空间重构,都市圈产业发展的必然趋势
都市圈产业演进的本质是一个“产业升级—土地紧缺—价值重组—空间调整”的过程,伴随着产业的外溢转移和空间重构。当前,成熟都市圈的产业已经开始呈现跨行政区转移发展的态势。以北京都市圈为例,近年来中心区加快产业升级,推动非首都功能向外疏解,大型规模性制造业和批发零售业外迁明显。2010-2017年,北京市gdp占北京都市圈gdp总量的比重由80.65%下降到78.96%,其中二产比重从66.31%下降到61.03%,新增的制造业中 90%集中在外围圈层。2018年北京迁出市外企业共计780户,其中170家迁往河北,占全部迁出企业的21.8%。
图1 北京都市圈新增制造企业分布
数据来源:淘数科技企业大数据平台,华夏幸福产业研究院
随着核心区产业的逐步升级,区域产业空间重构逐步推进,都市圈制造业将整体向外圈层转移生长,其中服务都市消费需求的都市型工业环城发展、推动创新成果转化的研发型轻制造微离心化、抢占先进制造竞争制高点的极端制造远郊化布局、传统大型规模制造业外溢迁移。
图2都市圈制造业布局规律
都市圈城镇网络体系的逐步完善,将推动高层次生产性服务业向中心进一步集聚,一般性生产性服务业向其他次中心蔓延扩张;消费型服务业则随人口导向往外圈层迁移扩展。从北京都市圈历年新增服务业分布来看,主要集中在城市核区域,但外圈层服务业的增长逐步加速。
图3 北京都市圈新增服务业企业分布
数据来源:淘数科技企业大数据平台,华夏幸福产业研究院
总体上,区域价值和成本差异将推动都市圈形成“三二一”逆序化的产业分布规律:依赖于高精尖人才与面对面沟通的金融、商贸、总部经济等高附加值产业,将重点分布在中心城市核心区;制造业依照对核心区的依赖度与对土地空间的需求度,从内而外按产业附加值由高到低梯度布局,如都市圈30公里圈层附近布局研发型轻型制造、市场营销、孵化中试等小规模高价值生产、服务环节;50公里圈层范围内布局都市型工业、极端制造及关键部件生产、物流配送与仓储等生产环节;80公里圈层布局大规模的加工制造及组装集成环节等。但城市核规模大小不同,圈层半径会存在一定差异。
2
解局:分工协同,形成都市圈产业发展合力
都市圈合理有序的产业空间结构有赖于区域的分工协作,但行政和经济管理制度制约了区域的合作和开放,导致都市圈内部城镇产业结构不相适应,各方虽然在长期整体利益上具有一致性,但局部利益和具体目标取向不同,合作过程中面临“囚徒困境”,产业协同难以推进。
“单丝不成线,独木难成林”。随着都市圈核心城市外溢效应的释放,以及周边区域产业和要素禀赋的升级,我国都市圈产业已经具备了协同发展的土壤,接下来应当通过核心城市的“破与立”、周边城镇的“接与融”形成发展合力,推动形成都市圈内部大中小城镇协同发展格局。
(1)核心城市产业的“破和立”
“不破不立”。都市圈核心城市如果不及时“腾笼换鸟”、舍弃与其资源及区位禀赋不匹配的产业类型和环节,将制约其产业向更高层次攀升,影响可持续发展。在都市圈协同发展的大背景下,核心城市应当积极推动要素在更大空间内合理配置,“下一盘大棋”,在统筹配合中实现互动共生、提速提质。
当前,我国都市圈核心城市的产业发展层次和发达国家差距依然巨大,从中美两国对比的情况看,我国人均服务业产值和美国差距显著,其中生产性服务业的差距大于生活性服务业,超大城市的科研服务和公共服务两个领域尤其明显,较美国分别相差近22倍和33倍。核心城市加强创新要素集聚、提升经济密度、增强高端服务功能,重塑产业竞争新优势,是统筹都市圈协同发展的核心课题。
图4 中美两国超大城市的人均服务业产值对比(美元/人)
图5中美两国大城市的人均服务产值对比(美元/人)
数据来源:李惠娟,“城市服务业的规模、结构及其影响因素——基于中美日英四国城市面板数据的实证分析”,《产经评论》2016年03期
(2)周边城镇产业的“接与融”
产业协同发展并不只是纯粹的产业对接,各城市需要从被动承接产业转移,转变为聚焦于中心城市,又不局限于中心城市,以自身产业发展的诉求为基点,依照自身优势和需求,进行主动规划、主动选择、主动参与,从原先的独立发展融入到都市圈产业链发展环节和经济体系中。通过打通与核心城市资本、技术、信息、人才的连接通道,取核心城市之长补己之短,在拉动增量的同时,带动存量,提升产业发展能级和层次。
图6 从县域经济融入到都市圈经济
3
破局:合作创新,搭建产业协同发展机制
都市圈产业的协同合作,需要制度创新,让各区域可以在更大范围内分享资源优化配置产生的经济利益,从而形成释放生产要素跨行政区配置的持续动力。具体而言,可以从机制创新、模式创新和管理创新三方面进行推进。
(1)机制创新:建立利税共享机制
通过税制改革,建立gdp分计、税收分享制度,推动区域产业协同。《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》(财预〔2015〕92号)已规定企业迁入地和迁出地在企业所得税、增值税和营业税收入实行“五五分成”,但迁出地区分享“三税”达到企业迁移前三年缴纳的“三税”总和为上限,达到分享上限后迁出地区不再分享。广东省的“双转移”战略也已在利税共享方面进行了有益的探索和实践,如《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》从财政收入、土地收益、gdp核算及能耗指标等方面建立了较为完善的成本共担、利税共享机制。都市圈经济时代,要推动区域产业协同发展,必须结合区域实际,建立相关分享机制,有效提升核心城市和周边城镇的合作动力。
(2)模式创新:采用园区共建和创新异地转化
通过股份合作、飞地自建、托管建设等模式推动异地园区共建,实现产业发展协同和互动共生。股份合作共建模式,即由本地区政府(园区)主导的投资实体与合作地政府(园区)主导的投资实体按一定比例出资,组建开发投资股份公司,负责共建园区的开发运营,统筹园区规划、投资开发、招商引资、经营管理、利益协调等工作,双方按照持股比例进行园区相关收益分成。外高桥-启东合作园区就采用这种模式,上海外高桥保税区联合发展有限公司和江苏启东滨海工业园开发有限公司双方共同成立合资公司,上海、启东各占股本60%和40%,税收收益按照6∶4分成。同时,都市圈核心城市加强和外围区域的创新合作,推动创新成果的异地转化,形成长期合作研究机制。
(3)管理创新:应统一要素市场,清除市场壁垒
推动区域的协同合作,必须打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒,营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》从人力资源市场、技术市场、金融服务、市场准入等的一体化等方面提出了协同发展的政策要求,包括:户籍准入年限同城化累积互认,建立技术交易市场联盟,科技创新券的城市间政策衔接、通兑通用,金融基础设施、信息网络、服务平台一体化,审批流程标准化和审批信息互联共享,食品药品联动实时监控,食品安全检验检测结果互认等。政策的有效实施必将加快生产要素在都市圈内部的自由流动,推动都市圈的产业协同发展。
参考文献:
1、刘戒骄,京津冀产业协同发展的动力来源与激励机制,《区域经济评论》,2018年06期
2、张学良、李丽霞 ,长三角区域产业一体化发展的困境摆脱,《改革》,2018年12月
3、李惠娟,“城市服务业的规模、结构及其影响因素——基于中美日英四国城市面板数据的实证分析”,《产经评论》2016年03期

---